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Cuauhtémoc Cárdenas Propuesta petrolera 2012: Política petrolera sustentable para el bienestar

Participación del ingeniero Cuauhtémoc Cárdenas, presidente de la Fundación para la Democracia en el Foro sobre política energética y petrolera

Un México para todos.

El grupo que constituimos Un México para todos quiere hacer una nueva contribución a la plataforma programática del Movimiento Progresista, presentando ahora la Propuesta 2012 de Política petrolera sustentable para el bienestar.

Empezaré por recordar que el descubrimiento de depósitos gigantes en el Golfo de México, secreto guardado por los técnicos petroleros, temerosos en aquel momento de los excesos de la demagogia, que se hizo público en la segunda mitad de los años 70, iniciándose casi inmediatamente después su aprovechamiento, trajo un viraje radical en la industria: al tiempo que se atendían los mercados nacionales y se impulsaba la transformación industrial del recurso en refinados y petroquímicos, se reinició también la exportación de petróleo crudo en grandes volúmenes.

El arribo al poder, poco tiempo después, de los gobiernos neoliberales, marcó un nuevo viraje para la industria: se puso en práctica una férrea y destructiva política de dependencia, al centrarse la prioridad en la exportación de crudo, destinándose los ingresos producidos a nutrir los fondos fiscales del Estado, ya ni siquiera a la expansión e integración de la propia industria del petróleo, y consciente y deliberadamente se procedió al desmantelamiento de la industria, abandonando los proyectos para incrementar las capacidades de refinación y para alargar las cadenas de producción de petroquímicos, cediendo los mercados internos a intereses extranjeros y cancelando para el país importantes oportunidades de desarrollo. Esas orientaciones en la industria petrolera han prevalecido ya por tres décadas.

El primer resultado de ello ha sido el agotamiento del modelo extractivo de bajos costos, que al acelerar la extracción, con un irracional objetivo fiscal, y dejar de invertir en exploración y, consecuentemente, en la reposición de reservas, tiene al país ahora con reservas probadas de crudo de 10.161 millones de barriles, con vida, de seguirse con la explotación actual de 2.934 millones de barriles diarios (2.550 de petróleo crudo, más 384 mil barriles de líquidos de gas), de sólo nueve años y medio. Al respecto, debe decirse que una década atrás, la vida media de las reservas, con una extracción sensiblemente mayor de la actual (en 2004 se llegaron a extraer 3.4 millones de barriles diarios), superaba los diez años. De procederse con responsabilidad de presente y de futuro, las reservas probadas debieran mantenerse con una vida mínima de quince años.

Por otro lado, el sistema de refinación se ha expandido sólo a partir de la reconfiguración de las refinerías existentes, lo que resulta insuficiente para abastecer las necesidades del mercado nacional, entregándose en esas condiciones ese mercado a productores extranjeros, que ya abastecen el 50% de las necesidades nacionales, lo que representa una sangría de más de 29 000 millones de dólares anuales, equivalentes al 59% del valor de las exportaciones de crudo.

La petroquímica acumula ya más de veinte años de estancamiento, deterioro, baja utilización de su capacidad instalada, ruptura de las cadenas productivas y crecimiento de las importaciones, cuya factura supera los quince mil millones de dólares anuales, al haber dejado el Estado de invertir en la expansión de esta rama de la actividad petrolera y al modificar, en los años 90, la legislación regulatoria en la materia, aduciendo que fluiría así la inversión privada, lo que en ningún momento, desde entonces, ha sucedido.

En 1992 se modificó la estructura corporativo-administrativa de Petróleos Mexicanos, fracturándola, con el claro propósito de inducir y facilitar la privatización por segmentos de la industria. Esta división estableció una separación rígida y una relación comercial entre filiales producto de la fractura que las hace conducirse como si se tratara de negocios separados y en competencia, que dificulta la operación y que desde su adopción, ha traído consigo una multiplicación de redes burocráticas y un grave desatino económico en la promoción de la rentabilidad global de la industria petrolera, tanto al interior de Pemex como en su relación con proveedores y clientes, ya que en esas condiciones, Pemex se ve obligado a entregar materias primas a precios altos, dejando con ello fuera de competencia a productores mexicanos que había venido abasteciendo, así como a sus propias filiales, salvo a Pemex Exploración y Producción, que se ubica en el origen de las cadenas productivas. Por ese camino, además, se ha impedido que Pemex y la Comisión Federal de Electricidad se coordinen, consoliden y modernicen dentro del marco constitucional que los define como organismos que deben desempeñarse en actividades industrialmente integradas, creando una inconsistencia entre obligación legal y operación que hace surgir numerosos obstáculos en el funcionamiento del sector energético.

Así, una nueva política petrolera sustentable para el bienestar debiera apegarse a los lineamientos siguientes:

Objetivos generales de la política petrolera nacional:
Mejorar el bienestar de la población impulsando el consumo energético y reduciendo el gasto que realizan las familias y las entidades productivas.
Fortalecer la seguridad energética del país.
Impulsar la transición energética a fuentes renovables.
Hacer de la energía una de las palancas fundamentales de la nueva política industrial.
Transformar a Petróleos Mexicanos y a la Comisión Federal de Electricidad en entidades públicas autónomas.
Sanear financieramente a Petróleos Mexicanos.
Vincular los ingresos excedentes del petrtica??????ido nacional de la industria energlias.tamiento de iciones de marginaciicar con presicitrimonio que tambiera que realóleo a proyectos de largo plazo en materia de educación, investigación científica e infraestructura económica.

Estrategias.

Fortalecer la seguridad energética del país.

Hidrocarburos.
Administrar responsablemente las reservas de hidrocarburos. El modelo de extracción de hidrocarburos a bajo costo se agotó. En el futuro previsible no se logrará ya extraer ni exportar en las cantidades de la década pasada. Las reservas se han disminuido y sólo alcanzan para un periodo de nueve años y medio, por lo que es necesario llevar a cabo una gestión de las reservas que permita cubrir la demanda nacional y exportar sólo cuando la relación reservas/producción sea mayor a 10 años, o cuando la restitución de reservas sea superior al 100% de lo extraído.
Fortalecer el control y la regulación sobre el aprovechamiento de hidrocarburos.- Debe entenderse que Petróleos Mexicanos es el operador en el aprovechamiento, pero no el propietario de los hidrocarburos, por lo que no debe ser el propio organismo el que fije las reglas de su operación. Una regulación más efectiva requerirá transformar la Comisión Nacional de Hidrocarburos en un organismo independiente de la Secretaría de Energía, con recursos suficientes para llevar el registro de las reservas, auditar su magnitud y supervisar las actividades de exploración y extracción, las tecnologías y los procedimientos utilizados para asegurar la sustentabilidad de los yacimientos y evitar los aprovechamientos negativos como la quema y el venteo extraordinarios de gas natural en la atmosfera.
Impulsar la exploración y el desarrollo en regiones que pudieran albergar yacimientos transfronterizos. Un primer objetivo en este sentido, será consolidar el dominio sobre la tecnología y la administración de proyectos en aguas profundas, que permitan proteger los recursos bajo soberanía nacional.

En relación al Acuerdo suscrito a principios del año entre los gobiernos de Estados Unidos y México relativo a los yacimientos transfronterizos en el Golfo de México, aprobado con premura por mayorías entreguistas del Congreso, el gobierno mexicano debe plantear su revisión para garantizar la protección del interés nacional, para lograr que toda explotación de transfronterizos, hágase o esté haciéndose desde cualquiera de los lados del límite internacional, quede obligadamente sujeta a las estipulaciones del Acuerdo, y que se garantice que trabajos de cualquiera de las partes en transfronterizos, no afectarán ni en calidad ni en sus volúmenes de aprovechamiento las reservas que la otra parte haya decidido mantener para explotarse en el futuro.
Transporte, distribución y almacenamiento de gas natural. Estas actividades fueron abiertas a la inversión privada desde hace m frece a finalidad de aprovechar las nuevas oportunidades de negocios que terrupciicar con presicitrimonio que tambiera que realás de veinte años, encontrándose desde entonces estancadas, lo que se ha constituido en una limitante para la industrialización del país. Al cambio de política, deberá concertarse con las empresas concesionarias a fin de que se acelere la ampliación de la red de gasoductos y de los sistemas de distribución, con la finalidad de aprovechar las oportunidades de negocios que ofrece el descubrimiento de nuevas fuentes de gas, llamado no convencional, en Estados Unidos y en México, que ha cambiado el panorama energético continental, ya que por su abundancia, ha bajado de precio de 6 hasta menos de 3 dólares el millón de BTUs. En caso de que las empresas no realicen las inversiones que exija el desarrollo del país, el Estado deberá hacerse cargo de ellas.
Modernizar y ampliar la capacidad de refinación nacional. Las altas importaciones de gasolinas imponen la necesidad urgente de atenuar sus efectos sobre la seguridad energética del país ampliando la capacidad refinación, en un programa sostenido de mediano y largo plazo, hasta en 600 mil barriles por día.
Reconstruir la capacidad de producción de petroquímicos. El ciclo de industria petroquímica mundial vive en la actualidad una nueva fase de ascenso que se combina con las expectativas de un incremento considerable de la oferta de gas natural a bajos precios, por lo que su rentabilidad favorece el impulso de un programa de reactivación a partir de proyectos propios de Pemex, mixtos y privados, buscando integrar cadenas (como la del etileno) que tendrían ventajas para colocar sus productos en los mercados propios y del exterior.
Racionalizar el consumo de gas LP. México es uno de los principales consumidores mundiales de este combustible: entre el 70 y 80 % de los hogares, sobre todo aquellos de menores ingresos, lo usan para cocinar, calentar agua y calefacción. La oferta nacional se complementa con importaciones crecientes, y como derivado del petróleo sus precios se han incrementado rápidamente: en menos de una década han subido más de 500%, a pesar de que Pemex (PPQ) aporta un subsidio que supera los 40 mil millones de pesos. Tendencialmente, el gas LP tendría que ser substituido por gas natural y electricidad, sin embargo, la mala experiencia de los consumidores con las distribuidoras de gas natural ha casi frenado esa substitución. Las elevadas erogaciones públicas en subsidios y los costos de las importaciones hacen viable un programa de estímulos para el equipamiento habitacional de calentadores solares de agua y equipos de cocina de mayor eficiencia eléctrica, lo que permitiría reducir el consumo y el gasto en este combustible.

Electricidad.
Cogenerar electricidad en PEMEX. El costo de generación que se puede obtener con plantas de ciclo combinado, alimentadas con gas natural, con grandes demandas de vapor, como las que existen en refinerías y plantas petroquímicas de Pemex, es 20 % menor al de la planta más eficiente de ciclo combinado, alimentada con el mismo gas natural que en la cogeneración; esta condición debiera ser prioritaria para la construcción de nueva capacidad de generación de la CFE, al menos hasta saturar las necesidades de vapor de Pemex. Existe, en este caso, un potencial cercano a los 10 mil MW que prácticamente no se utiliza y que permitiría aumentar la oferta y disminuir las tarifas.
Promover la cogeneración industrial con compra de energía y capacidad por la CFE. En el país existen 60 ingenios y empresas que pueden incorporarse a un programa de cogeneración eléctrica con 10 o 15 MW, durante las 4 000 horas de la zafra, contando además con combustible excedente para varios cientos de horas más. Por otra parte, existen decenas de industrias, químicas y papeleras, principalmente, que tienen demandas de vapor que pueden ser aprovechadas para el desarrollo de proyectos de cogeneración. Estos proyectos permitirían aumentar la eficiencia nacional en el uso de combustibles y reforzar la red de distribución de la CFE, pues tienen el potencial de producir energía eléctrica de menor costo que las tarifas industriales de la CFE y pueden, además, generar beneficios económicos para la industria a la cual sirvan con producción de vapor. La CFE puede y debe viabilizar este tipo de cogeneración.
Convertir termoeléctricas de combustóleo a carbón. El combustóleo, que por tantos años se ha usado como fuente primaria de energía para la generación de electricidad, ha visto aumentar su precio internacional a más de 100 dólares por barril, situación que lo convierte en una pesada carga para el servicio público de electricidad, por lo que sería conveniente dar de baja unidades alimentadas con combustóleo, que tienen capacidad de cerca de 5 000 MW. Estas unidades pueden ser convertidas a tecnologías de carbón limpio, de preferencia de origen nacional, como ya esta ocurriendo en Altamira. El costo variable de generación de cualquier termoeléctrica de carbón, con eficiencia de más de 36%, es inferior a 35 dólares por MWh, con lo que aseguraría fácilmente su despacho durante todas las horas en que esa energía se encontrara disponible. De este modo se utilizarían infraestructuras de generación ya amortizadas, reduciendo costos de inversión y de electricidad producida.
Dar nuevo impulso a la geotermia nacional. México es uno de los países con mayores recursos de vapor natural en el mundo, sin embargo su aprovechamiento es aún restringido. Es muy importante diversificar el parque de generación de la CFE, aumentando alrededor de 400 MW a la capacidad geotérmica del país.

La energía: instrumento de la nueva política industrial.
Precios de insumos y tarifas competitivas. Actualmente los precios de los insumos y combustibles que produce Pemex son definidos por la Secretaría de Hacienda con criterios básicamente recaudatorios. Estos precios debieran fijarse en función de los costos de producción, tal como lo hacen empresas productivas de los sectores industriales, con la visión, además, de estimular la inversión en la expansión de la industria en general.
Contenido nacional mayoritario. En la mayor parte de los países petroleros existe un próspero sector de proveedores de bienes y servicios que se benefician del elevado flujo de inversiones y capital que acompañan a esta actividad; estas empresas, en nuestro caso, como efecto de una nueva política petrolera, deben llegar a ser importantes promotoras de la innovación tecnológica, la investigación científica y la formación de recursos humanos de alto nivel.

Con un enfoque de crecimiento industrial, resulta estratégico fomentar y fortalecer a las empresas mexicanas de ingeniería, productoras de bienes de capital, de tecnología y a las proveedoras de servicios, al Instituto Mexicano del Petróleo en sus capacidades de investigación y desarrollo tecnológico, a las instituciones académicas formadoras de recursos humanos, etc., asociándose, cuando así convenga, con instituciones y empresas con finalidades similares nacionales y del exterior. Para impulsar estas medidas, sería necesario echar mano de un conjunto de mecanismos de financiamiento, asesoría y programas dirigidos a facilitar la contratación e incorporación de contenidos nacionales mayoritarios en todos los proyectos de los operadores estatales de la energía.

Planeación.
Fortalecer la planeación energética nacional. La reforma energética del 2008 estableció la obligación para la Secretaría de Energía de desarrollar y presentar la Estrategia nacional de energía, con un umbral de 15 años. Entre las fallas de lo presentado hasta ahora está que la Estrategia, con sus distintas previsiones, no se vincula ni al Programa de obras de inversión del sector eléctrico ni al Plan de negocios de Pemex, lo que sumado a otras deficiencias ha hecho que se rechace por el Senado en sus últimas dos presentaciones.

Una industria energética moderna exige desarrollarse con base en una planeación integral y requiere del apoyo de la sociedad, sustentado en una amplia información que permita conocer y comprender cómo se da la operación de esta industria, sus problemas y retos técnicos y financieros. Parte de la nueva política deberá ser la puesta en marcha de un proceso de planeación de largo plazo, que integre el aprovechamiento de los recursos naturales, la oferta energética en todas sus formas y las acciones para racionalizar su consumo y aprovechamiento. Ese sistema de planeación deberá abrirse a la participación no sólo de entes gubernamentales y legislativos, sino también de las empresas que contribuyen en el esfuerzo productivo y en el consumo de los bienes liberados por los organismos públicos de energía, y desarrollar el Consejo nacional de energía como un verdadero foro de concertación y definición de metas y políticas industriales de largo aliento para el sector.

Transformar a Petróleos Mexicanos y a la Comisión Federal de Electricidad en organismos públicos autónomos.
Reformar los artículos 25 y 28 de la Constitución para establecer un régimen de autonomía para Petróleos Mexicanos y la Comisión Federal de Electricidad. En 2008 se reformó la Ley de Petróleos Mexicanos, modificándose principalmente su órgano de dirección, diversas disposiciones relativas a la contratación de obra y algunos procedimientos para su manejo presupuestal, que no han sido suficientes para darle una efectiva autonomía de gestión, uno de los principales objetivos perseguidos con las reformas de aquel año. Pemex sigue atado a los requerimientos de la Secretaría de Hacienda para mantener en equilibrio las finanzas públicas, dejando en un segundo término sus funciones industriales.

El desarrollo del país y la generación de empleos bien remunerados requieren que Petróleos Mexicanos abra paso a todas sus potencialidades, que deje de ser tratado como una dependencia burocrática subordinada a las visiones cortoplacistas y antinacionales de Hacienda. Petróleos Mexicanos debe operar como lo que en esencia es: una entidad pública responsable de una actividad industrial estratégica, con autonomía plena para la concepción y puesta en obra de los proyectos que pueda llevar a cabo, como operador único de la industria petrolera en las áreas de exclusividad del Estado.
Reformar la Ley de Petróleos Mexicanos para establecer con claridad el mandato del Estado. La práctica de una nueva política debe considerar asignar al Poder Legislativo la función de fijar los lineamientos para la operación de Pemex como entidad productiva, como, para ejemplificar, la obtención del menor costo posible en los productos y servicios que se vendan y se presten, los marcos de su organización interna y de sus órganos de gobierno, las responsabilidades en la planeación de sus actividades, sus obligaciones con el medio ambiente y con las comunidades que alberguen sus actividades, los esquemas de administración de sus ingresos, el pago de contribuciones, su coordinación con el sector público y su relación con terceros.

Facultad particular del Senado debiera ser la fijación de las plataformas de extracción y exportación de hidrocarburos.
Órgano de gobierno profesional y con capacidad para nombrar al Director General. Uno de los graves problemas en la conducción de Pemex y la CFE es la gran movilidad y, en muchos casos, la falta de experiencia de altos funcionarios designados por compromisos políticos en los consejos de administración y en la dirección de los organismos. Los consejos de administración debieran integrarse mayoritariamente con profesionales de la industria y dárseles la capacidad de nombrar al Director General, contratar servicios de auditoría, aprobar el plan de negocios e integrar el presupuesto del organismo, sujeto a la aprobación de la Cámara de Diputados y desvinculado de manera definitiva de los presupuestos que pasan por la Secretaría de Hacienda.
La CFE y Pemex deberán ser entidades autofinanciables. Ambos organismos deben operar eficientemente y hacerse cargo de todas sus responsabilidades y del manejo de los ingresos que obtengan por la venta de los bienes y servicios que produzcan y presten; su rentabilidad, elemento esencial de la nueva política, deberá ser suficiente para invertir en la restitución de las reservas, la remediación de su huella ambiental, el adecuado y oportuno mantenimiento y modernización de sus activos fijos, la expansión de sus actividades dentro y fuera del país, así como el pago de dividendos a la hacienda pública federal.
Petróleos Mexicanos deberá pagar derechos fiscales por la explotación de los recursos naturales que corresponden a la nación, estableciendo para cada campo un registro a partir del cual, en función de sus características, puedan fijarse las bases para el pago de derechos fiscales, de tal manera que la carga impositiva no inhiba ni obligue el abandono prematuro de la explotación.
Flexibilidad necesaria para adecuar su estructura corporativa. El régimen autónomo de los organismos de energía deberá darles la flexibilidad necesaria para adecuar su estructura corporativo-administrativa a las necesidades que sus órganos de gobierno consideren conveniente. Estarán, desde luego, sujetos a la vigilancia e intervención del Órgano superior de fiscalización de la Federación, que deberá evaluar técnicamente sus resultados y desempeño, de acuerdo a las obligaciones y mandato de sus respectivas leyes orgánicas.
Sanear financieramente a Petróleos Mexicanos. Como parte de los cambios a llevar a cabo, el gobierno federal debiera asumir el pasivo laboral de Pemex, y no seguir desviando a otros fines, como ha sucedido por décadas, los fondos que debieran integrarlo, haciéndolo hoy de hecho inmanejable por parte del organismo, amenazando así el equilibrio financiero del principal contribuyente del país y, sobre todo, la seguridad futura de los trabajadores de Pemex y de sus familias.
Desvincular los subsidios a los combustibles y a la electricidad de la CFE y de Pemex. Los subsidios al consumo de electricidad, gas LP y gasolinas rebasarán este año los 300 mil millones de pesos, que al cubrirse con recursos de los propios organismos, ocasionan trastornos severos a sus proyectos de inversión y a su operación. Los subsidios, como políticas del gobierno, sociales o económicas, debieran ser aprobados en sus montos y destinos explícitamente por las cámaras del Congreso y cargarse al presupuesto de los programas correspondientes, liberando de ellos, en estos casos, a las finanzas de los organismos de energía.
Vincular los ingresos excedentes del petrtica??????ido nacional de la industria energlias.tamiento de iciones de marginaciicar con presicitrimonio que tambiera que realóleo a proyectos de largo plazo. El incremento coyuntural de los precios del petróleo ha producido ingresos excedentes en montos considerables para la hacienda federal. Esos cuantiosos recursos debieron haberse invertido en obras que potenciaran el desarrollo del país, fortalecieran la educación y aumentaran sólidamente su acervo científico y tecnológico. Sin embargo, esos recursos, en su gran mayoría, han ido al gasto corriente de los distintos niveles de gobierno. Se ha dilapidado así una riqueza que muy difícilmente volverá a conocer el país y que las próximas generaciones nos reclamarán. Por ello, será necesario establecer que por ley, los excedentes que lleguen al Fondo de estabilización de ingresos petroleros, se coloquen fuera de la tentación del gasto corriente, en proyectos con impacto en el crecimiento y el bienestar duradero de la población.

Al llevar a la práctica la política petrolera que se propone, Petróleos Mexicanos y la industria petrolera en su conjunto estarían recuperando su papel de impulsores principales del crecimiento económico y la industrialización, motores de la formación de capital nacional, proveedores de energéticos baratos para la economía del país, contribuyentes a una balanza de pagos sana, convirtiendo a Pemex en particular, con esa visión, en un ente productivo de alcances globales, que obtenga sus ingresos principales de la venta de productos con alto valor agregado, tecnología y capacidad empresarial.

Ejes fundamentales de esa nueva política serán el otorgamiento de autonomía presupuestal y de gestión a Pemex y la estricta observancia de los mandatos constitucionales en relación a las áreas de la actividad petrolera reservadas con exclusividad al Estado, lo que deberá llevar, como medida inmediata, a la cancelación de los llamados contratos de servicios múltiples y de los contratos incentivados de reciente invención.

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